¿Cómo construir el triángulo del litio?
Propuesta de cooperación

Imagen por Felix Dorn

La métafora del triángulo

La referencia al “triángulo del litio” es un lugar común cuando se habla sobre litio en Sudamérica. La metáfora, tal como sucede con las del “oro blanco” o la “Arabia Saudita del litio”, es cómoda y potente. Sin embargo, no representa aquello a lo que se refiere. El triángulo describe una geografía: un territorio delimitado que concentra un conjunto de salares ricos en litio que, con las tecnologías conocidas, presentan condiciones relativamente favorables para su explotación económica.

Pero los países de la región tienen visiones estratégicas y objetivos diversos respecto al litio, difieren en sus marcos normativos y en los instrumentos de política que utilizan.

Por ejemplo, en Bolivia y Chile, el litio es un recurso estratégico que no está regulado por el marco normativo minero, sino por reglas específicas que conceden un papel importante a los estados y establecen las condiciones específicas en las que puede participar el sector privado.

Este no es el caso de la Argentina, donde el litio está regulado por el marco normativo minero general, de naturaleza liberal y orientado fundamentalmente a atraer inversiones privadas. Asimismo, en este país, el dominio originario del recurso está en manos de las provincias, mientras que, en Bolivia y Chile, países de naturaleza unitaria, el litio está controlado con el gobierno central.

En lo que se refiere a las iniciativas de industrialización, Bolivia se ha propuesto avanzar en la localización de toda la cadena de valor de baterías de litio –“del salar a la batería”– con un control mayoritario del estado central, mientras que Chile y la Argentina han adoptado una planificación menos abarcadora, concentradas en ciertos segmentos de la cadena de valor y con mayor apertura a los capitales privados.

Desde que el litio ha ingresado en la discusión pública hace ya más de una década, la cooperación entre la Argentina, Bolivia y Chile ha sido escasa –en gran medida como consecuencia de las diferencias apenas señaladas. Recurrentemente, las expectativas se han focalizado en la conformación de un cartel entre los tres países – la así llamada OPEP del litio – para controlar el precio internacional y, así, mejorar las condiciones para capturar una porción mayor de renta. La empresa parece ser una quimera política.

En la actualidad, no se verifican ni siquiera las condiciones mínimas para lograr el efecto deseado. Por ejemplo, la región explica una cuota cada vez menor de la producción mundial de litio y, además, su producción está llevada a cabo enteramente por empresas privadas.

Elementos para una agenda regional

Este escenario sombrío, en el que prevalece la fragmentación, lleva a preguntarnos si es posible construir un triángulo del litio. Me refiero aquí a dotar a la geografía de una visión política y de algunos instrumentos comunes para llevarla adelante.

Las encrucijadas del litio. Panel: El litio en la cooperación internacional:¿hacia una agenda común?

La conferencia Encrucijadas del Litio, que tuvo lugar en Buenos Aires en octubre de 2022, también brindó un espacio para formar esa visión y debatir esos instrumentos. Uno de los paneles contó con funcionarios de organismos internacionales con incidencia en la agenda de cooperación regional. En el panel dialogaron sobre las oportunidades para construir una agenda de cooperación que facilite este proceso y sobre los retos que encuentran para avanzar en ella. Los tres participantes fueron Jeannette Sánchez (CEPAL), Martín Walter (BID) y Nicolas Maennling (GIZ).

El ejercicio se apoyó sobre un diagnóstico común que podría ser resumido del siguiente modo: la creciente demanda de litio ofrece una oportunidad a la región que, sería deseable, contribuya a mejorar las condiciones de desarrollo de los países y las regiones que la integran. Sin embargo, esta oportunidad viene acompañada de importantes desafíos. Es indudable que, con la creciente presión sobre los territorios de extracción, los riesgos ambientales y sociales aumentarán y, con ellos, la conflictividad.

Aquí el primer tema de la agenda de cooperación: Sánchez señaló que es necesario reforzar la gobernanza con una mirada integral sobre el recurso. El intercambio de experiencias regionales y nacionales es, sin duda un camino. Sin embargo, se agota allí, en la experiencia pasada y, muchas veces, fallida. Por ello, resulta necesario generar nuevas modalidades de diálogo y cooperación que den lugar a formas de gobierno multi-nivel y multi-actor de los ecosistemas vinculados a los salares.

Los organismos internacionales pueden contribuir a creación de espacios adecuados para avanzar en esta dirección, apoyando la formulación de nuevas regulaciones y estándares (quizás de alcance regional), el fortalecimiento de las capacidades estatales de monitoreo y fiscalización, la creación de mecanismos de generación de información y transparencia.

Otro tema de agenda fue destacado por Maennling: la renta económica y sus usos. Cuando se habla de la “oportunidad” del litio, se hace referencia –a veces solapadamente– a la necesidad de que el estado logre capturar una porción mayor de la renta económica de un recurso natural. Ello requiere, al menos, dos condiciones: que el precio del producto exportado se registre adecuadamente y que, luego, el estado disponga de los mecanismos para gravar la renta económica generada por la explotación del recurso.

Las capacidades para lidiar con estas cuestiones son dispares al interior de la región. La experiencia chilena durante los últimos años ofrece una referencia sobre ambos temas. Por ejemplo, el país diseñó un sistema de regalías progresivo, en el que el gravamen aumenta en relación a los precios de los compuestos de litio. Los demás países podrían encontrar una “fuente de inspiración” que, apoyada en la voluntad política, contribuiría a mejorar la capacidad para capturar la renta del recurso.

Luego, está la cuestión de los usos de esos recursos y los mecanismos para decidir su distribución: ¿se debería priorizar el fomento de actividades productivas de los habitantes que viven en zonas aledañas al salar? ¿el desarrollo de capacidades tecnológicas y productivas a nivel nacional? ¿la construcción de infraestructura? ¿de qué tipo? La tentación es responder “sí, todo esto”. Sin embargo, sabemos que los recursos son escasos y su asignación conflictiva. ¿Cómo se ha hecho en otros sectores? ¿Cómo lo están haciendo los países? ¿Cómo lo podríamos hacer? Otro espacio para el diálogo y la cooperación.

Tercer tema: la expansión aguas abajo en la cadena de valor – o cómo “agregar valor a nuestro litio”. Esta es, quizás, la principal expectativa presente en la arena pública: la puerta de salida a la trampa “extractivista”. Walter señala que el tamaño del desafío es enorme porque no solo se trata de construir capacidades para hacer la “batería” de manera competitiva, sino de acceder a insumos críticos de forma segura y estable para fabricarla, y de crear un mercado regional de electromovilidad que demande aquellas baterías.

¿Cómo construir el triángulo del litio?

Estas condiciones plantean la necesidad de una mayor coordinación entre países (aún más allá del triángulo del litio), cerrando la puerta a las aventuras exclusivamente nacionales. En esta dirección, por ejemplo, la CEPAL ha creado un foro técnico regional, que aspira a crear un espacio que permita reducir los tiempos de aprendizaje, a partir de la socialización de experiencias nacionales en el desarrollo de actividades a lo largo de la cadena de valor.

No puede desconocerse que los retos de la cooperación son importantes. Su ausencia no es fruto de un “olvido”. Los países del triángulo también compiten entre sí, los temas planteados son sensibles y las capacidades estatales limitadas. Prevalece la idea de “primero lo nuestro”, en un escenario que se desarrolla con un sentido de urgencia porque “la ventana” (otra metáfora) de oportunidad que ofrece el litio se cierra.

Los organismos internacionales pueden ofrecer un espacio donde se despliegue esta agenda, brindando también apoyo técnico, compartiendo experiencias y facilitando recursos. Antes de la creación de grandes iniciativas grandilocuentes, quizás el primer paso sea la construcción de un espacio de socialización técnica que genere lazos de confianza y ofrezca resultados tangibles. La piedra fundadora del verdadero triángulo del litio.

Notas

La nota refleja las opiniones del autor. Está elaborada en base al diálogo que se desarrolló en el panel “El litio en la cooperación internacional: ¿hacia una agenda común?”, que tuvo lugar en la Conferencia Internacional “Las encrucijadas del litio”, desarrollado en Buenos Aires el 24 y 25 de octubre en el contexto del proyecto de investigación Green Dealings. Participaron del panel Jeannette Sánchez (Directora de la División de Recursos Naturales, Comisión Económica para América Latina y el Caribe), Martín Walter (Especialista del Banco Interamericano de Desarrollo) y Nicolas Maennling (Asesor principal del Programa MinSus de la Sociedad Alemana para la Cooperación Internacional –GIZ– en Chile). El video del panel se encuentra disponible aquí.