La gobernanza del litio.
Oportunidades y precauciones para Argentina, Bolivia y Chile

Imagen: Mina de litio en el Salar de Olaroz, Argentina por Planet Labs, Inc.

El litio tiene un rol cada vez más protagónico en renovadas discusiones desarrollistas latinoamericanas sobre cómo administrar los recursos naturales en pos de avanzar en un camino de aprendizaje tecnológico, industrialización y de actividades mineras bajo principios de sostenibilidad. En el caso del litio, para avanzar en esa dirección es necesario comprender la complejidad de las cadenas globales de valor (como la de las baterías de ión-litio), las tendencias internacionales como el nearshoring o la demanda de certificar la sustentabilidad de las operaciones, las relaciones de poder entre los actores que forman parte de las cadenas y los mecanismos, procesos y reglas que gobiernan las relaciones entre ellos. Partimos de la base de que la cadena de valor de las baterías presenta una fuerte impronta de empresas multinacionales. Frente a ello, ¿qué oportunidades tienen los Estados de Argentina, Bolivia y Chile (ABC) para aprovechar tendencias internacionales e instrumentos de la gobernanza en función de sus propios intereses?

En este breve artículo reflexiono sobre algunos de los temas tratados en el panel “La gobernanza del litio: reglas y estándares en la cadena de valor de baterías” [1], en el contexto de la conferencia internacional “Encrucijadas del Litio” realizada en Buenos Aires, Argentina el 24-25 de Octubre 2022 por el proyecto de investigación Green Dealings. El panel se enfocó en discutir oportunidades, asimetrías y advertencias para el aprovechamiento del litio en ABC. Ello se realizó en base a la discusión de reglas y estándares emergentes relevantes para el litio como, por ejemplo, el Reglamento para Baterías actualmente en discusión en Europa.

Hacia una gobernanza al servicio de una visión compartida

Una foto de cómo está caracterizada hoy día la gobernanza de la minería del litio fue aportada por Teresa Kramarz, politóloga especializada en gobernanza ambiental, a partir de un relevamiento de 65 normas transnacionales de gobernanza para la minería. Allí, Kramarz identificó que el sistema actual está dominado por una mayoría de normas voluntarias para actores privados lo cual podría interpretarse como una “privatización” de la gobernanza. Kramarz destacó que, frente a la ausencia de normativa estatal, el sistema funciona con debilidades, trampas y lagunas que permiten la degradación ambiental e impactos socio ecológicos desiguales.

“Hay pocas sanciones, el 43% de las iniciativas que evaluamos no ofrecen pruebas de ninguna forma de sanción por no cumplir con una norma o regla prescripta (…), otro 22% se basa en naming and shaming como forma de sanción (…), el 11% no menciona sanciones en absoluto (…). Sin sanciones no hay impacto. Hay mucha fragmentación y el impacto es múltiple: propaga un enfoque indulgente que genera daños para personas y ecosistemas cuando se requiere una aplicación más estricta para mitigar daños ya conocidos”.

Teresa Kramarz

La pregunta fue entonces qué pueden hacer ABC para romper con esta lógica privatizadora de la gobernanza. En el panel se planteó que dichos países no deben tomar los instrumentos de la gobernanza multinacional como algo dado o impuesto “desde afuera”, sino que deben buscar re-organizar sus sistemas regulatorios en función de una visión compartida sobre qué hacer con el litio. Así una primera reflexión que aportó el panel es la necesidad de que los Estados lideren procesos multi-actorales e inclusivos, de carácter político y técnico, donde se discuta qué hacer con el litio y qué resultados colectivos se esperan (y desean) alcanzar a partir de su aprovechamiento. Estos objetivos conformarían una visión compartida sobre a dónde se quiere llegar, y cuáles son las prioridades para una distribución lo más justa posible de costos y beneficios. Dicha visión compartida podría actuar como una brújula para que los Estados aprovechen los instrumentos de la gobernanza para reducir la tendencia “privatizadora” hacia un balance más justo entre lo comunitario, lo estatal y lo privado.

Las auditorias y los procesos de debida diligencia

A nivel internacional el discurso de la “minería responsable” ha venido ganando terreno en el mundo corporativo y gubernamental, como un “caballito de batalla” para recuperar confianza y reducir la conflictividad. Ello se vincula a la necesidad de demostrar (o certificar) cómo se realiza la minería. Para ello se emplean instrumentos como las auditorías. En el panel preguntamos sobre la actual propuesta de un Reglamento Europeo para Pilas y Baterías el cual, según la última versión disponible del texto, podría exigir a las empresas que coloquen baterías en el mercado europeo –tanto aquellas importadas como producidas en Europa– información auditada sobre las condiciones de producción. Ello implicaría que presenten, entre otros requisitos, una política de debida diligencia para su cadena de suministro.

Esa pregunta disparó una discusión sobre el tema de las auditorías y los procesos de debida diligencia (DD). En resumidas cuentas podemos decir que la principal diferencia entre ambos es que, mientras los procesos de DD buscan identificar riesgos de manera temprana y son más exhaustivos, las auditorías tienden a funcionar como listas de verificación. En este sentido, Alejandro González, especialista en empresas, derechos humanos y suministro de minerales, resaltó que las auditorías presentan fuertes limitaciones.

“Hay que tener mucho cuidado con esos sistemas de verificación y basados en auditoría (…), hay conflictos de interés, en muchos de estos esquemas no hay transparencia en cuanto a los resultados de las auditorías (…). Hay un montón de investigación que ha demostrado que esos sistemas voluntarios no han resultado en el mejoramiento de las condiciones laborales de las comunidades en el terreno. Hay tragedias que han sucedido como por ejemplo Brumadinho que había sido certificada 8 meses antes, declarada segura y pasó el accidente. Hay problemas con los auditores que no tienen la suficiente capacidad (…). Otra cosa son los estándares en sí, como el IRMA, pero las auditorías tienen muchas complicaciones.”

Alejandro González

Frente a ello, los procesos de DD aparecen como una herramienta más robusta y proactiva, por ejemplo, para garantizar el respeto de los derechos humanos. Ello se basa en que la DD promueve el análisis y la prevención temprana de riesgos, y normalmente requiere de informes públicos que den cuenta de cómo se manejan dichos riesgos. Esta perspectiva de DD para certificar una cadena de suministro de minerales “responsable” es la que están impulsando la Comisión Europea (además del nuevo reglamento para baterías, en la propuesta de una Directiva sobre DD en materia de Sostenibilidad) y, por ejemplo, el Estado alemán (ley de obligaciones corporativas en materia de DD para la prevención de violaciones a los derechos humanos en cadenas de suministro).

La gobernanza de los datos, la información y el conocimiento

El ciclo de generación, distribución, acceso y uso de los datos y la información es un asunto clave que afecta transversalmente a todos los instrumentos de la gobernanza. El panel acordó que es fundamental pensar esta cuestión de manera integral tomando en cuenta para qué se generan los datos, quién lo hace, cómo se generan, quién puede acceder y quién los valida.

Respecto de la generación y acceso a información, varios panelistas resaltaron que los datos son frecuentemente generados y/o manejados por las empresas privadas o el Estado, quienes no facilitan el acceso a la población. Victoria Arias Mahiques, en el marco de un estudio sobre marcos normativos en las provincias litíferas argentinas, encontró limitaciones en la accesibilidad a la información pública ambiental –por ejemplo a informes de impacto ambiental– y grandes asimetrías en la capacitación de los equipos técnicos del Estado y las empresas. Walter Díaz Paz, quien investiga la “huella hídrica” de la minería del litio en Argentina, agregó que es necesaria una mayor difusión en campo de los datos en manos de las corporaciones. Asimismo, destacó como un aspecto a mejorar que los organismos oficiales hagan públicas su postura en aspectos técnicos controversiales, como por ejemplo, sobre si la salmuera debiera ser considerada o no como agua.

Otra temática de preocupación tratada fue la falta de generación de información sobre las emisiones de dióxido de carbono (CO2) asociadas a la minería del litio en ABC. Estos datos son necesarios para poder cuantificar la “huella de carbono” (un indicador de cuánto CO2 se emitió, por ejemplo durante el proceso productivo minero) de las baterías de ion-litio. Según explicó Felipe Cerdas, especialista en análisis de ciclo de vida que está colaborando con las automotrices alemanas en la temática, la propuesta de un nuevo reglamento europeo para baterías está impulsando una mayor demanda de este tipo de datos. Sin embargo, en ABC no se están produciendo. Ese vacío de información representa una oportunidad para que las universidades locales puedan ser protagonistas en la generación de esos datos. Todo esto nos deja claro que la minería de litio tiene varias “huellas” que requieren atención, entre ellas la del agua, del carbono y, no menos importante, la social.

En esta línea otro tema de gran importancia abordado por el panel fue la necesidad de una validación social de los datos. Para ello es necesario reconocer la importancia de los saberes y conocimientos de las comunidades locales y buscar maneras de integrarlos con los datos “académicos” o “científicos”. Una herramienta que puede colaborar en ello fue mencionada por María Fernanda Diez, directora de Sustentabilidad en Lithium Americas, quien destacó la experiencia de los monitoreos ambientales participativos los cuales permiten que la medición y monitoreo de parámetros ambientales sean más confiables cuando son participativos. Esta cuestión también apareció en el panel “Impactos ambientales de la minería del litio en salares, conocimiento y percepciones” donde Mariana Cervetto, hidrogeóloga de la consultora HGA (Chile), resaltó la necesidad de realizar monitoreos inclusivos donde las comunidades indígenas tengan una intervención activa y validen los indicadores (véase blog post de Manuel Olivera).

Algunas reflexiones finales

El concepto de gobernanza puede ayudar a los gobiernos de ABC a comprender el funcionamiento de las cadenas de suministro de baterías y a cómo aprovechar las nuevas reglas emergentes para sus propios objetivos e intereses respecto del litio. Sin embargo, el esquema actual de gobernanza está lejos de asegurar un aprovechamiento justo del litio. Las asimetrías de poder siguen operando, y las nuevas reglas y estándares, como el reglamento europeo para baterías, no tienen como objetivo nivelarlas. Por ello, si bien pueden ser útiles para subir la “vara” de exigencias estatales en materia social y ambiental, deben ser tratadas con cuidado.

A su cierre el panel nos dejó varias preguntas abiertas y precauciones a tener en cuenta respecto de la gobernanza del litio, entre ellas: ¿podemos certificar como minería “responsable” su extracción y procesamiento en regiones donde no hay procesos efectivos de consulta y planificación participativa para decidir qué hacer con el litio? ¿Podemos hablar de una extracción “responsable” en regiones donde el Estado no se ha fortalecido institucionalmente y en el cual las autoridades otorgan permisos ambientales a pesar de la existencia de incertidumbres y vacíos de información respecto de los impactos ambientales? Si los gobiernos de ABC realmente quieren que el aprovechamiento del litio esta vez sea diferente y no siga los patrones “extractivistas”, deben, en sus agendas nacionales y regionales, abordar y buscar soluciones para estas incómodas complejidades.

Notas

Esta nota refleja las opiniones del autor y no la de los panelistas. Agradezco los comentarios de Martín Obaya, Manuel Olivera Andrade y Jonas Köppel a un primer borrador.

[1] El panel fue moderado por Manuel Olivera Andrade y Diego Murguía. El video está disponible aquí.